广州暂住证制度求渐变 改变管理模式增强服务
米OY虫提交于:2007-9-30 | 本文目前专长值：现状 办证率整体大滑坡
近两三年，相继在广州基层街道或居委会出现的各种外来流动人员管理服务中心，已是广州绝大多数外来流动人员入城的第一道绕不开的门槛。
■一个有着五六千名外来人口的城中村可能实际办证率不足10%
8月31日上午9时，天气还没真正大热。在番禺洛溪新城外来流动人口管理服务中心办证大厅的陈先生，面对办证窗口后边抛出来的一连串诘问，还是紧张得额头渗出了一层细汗。陈先生前一晚刚到广州，第二天就赶到所租住社区办暂住证，但这一点却引起了办证人员的怀疑：“你怎么一来，就找到工作啦？”
陈先生早就听说在广州办暂住证麻烦，这天还是在广州表弟的陪同下一起来办的。拿表、提供相关证件、解释自己是从人才市场被老板直招过来的等等之后，陈先生总算填完了表。但接下来，审核表格时，陈先生由于工作所在地与居住地所填地点一样，又被要求重新核实。
近两小时后，陈先生拿到了一张为期一年的纸质暂住证，缴费143元，比正规IC卡暂住证便宜了15元。办证人员承诺：(跟正规证件)一样管用。
在广州，几乎所有办理暂住证的外管中心(外来流动人员管理服务中心简称)大厅，一般都悬挂有2001年7月颁布施行的《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》。该规定第三条明示：16周岁以上的非本市辖区户籍人员，在本市辖区内就业需暂住30日以上的，应当向暂住地街、镇出租屋管理服务中心申领IC卡暂住证。
这无疑是各外管中心收费办理、发放暂住证一个最重要的政府规章。负责全市外来流动人口管理的相关部门负责人依此推算，广州目前每年登记、办证的外来流动人口总量，应至少接近300万-500万，因为广州每年的外来流动人口实际已增至近千万。
“当然，现在暂住证办证对象与5年前已有不同，5年前，通常是针对已找到工作的外来流动人员而要求的，当前则是针对凡在广州停留30日以上的外来务工人员，不管是否找到工作。”该负责人补充道。
然而，近年来，让政府管理部门不解的是，尽管每年春节前后，来自全国各地的务工大军，依然潮水般涌现在广州火车站广场，办证对象的范围又大大拓宽，但事实上，全市流动人口IC卡暂住证的办证率，却出现大幅下滑。
据统计，2001年广州刚实行IC卡暂住证制度时，广州登记在册、暂住半年以上的外来人口就达到260万。今年，市流动人口相关管理部门透露，2003年5月前后，全市办证流动人口才50多万，今年则有130多万，其中，有效暂住证办证约90多万份，不及最初实行登记时的一半，与政府公布的流动人口数据300万-500万，也相差悬殊。这意味着广州大部分外来人口其实游离在暂住证管理范围之外。
白云区石井街一城中村负责人承认：如果不是经常上门检查和主动服务办证，有着五六千名外来人口的该城中村，可能实际办证率将不足10%，“只有一些需要办驾照或者营业执照等的人，才会主动来办暂住证”。
“除基层执行政策时出现的不规范行为，及查验证件时对部分外来人员带来一定感情或人身伤害等直接原因外，2003年夏天国家废除《收容遣送条例》，也使办暂住证失去了强制根据”。市相关管理部门坚持认为，办证率下滑主要是由以上两方面原因造成的。
■暂住证实施5年多来权益保障大多停留在字面上
“暂住证几乎已是一个让人反感、嫌恶的字眼了”，在众多外来流动人员眼里，办暂住证目前似乎既没有得到管理，也没有得到服务，他们更多倾向认为：办证就是为了收费。
8月底，当记者以同样的问题向番禺一外管中心咨询时，该办证中心工作人员回答：“政府统一要求，凡外来流动人员都要办。”略停顿了一下，对方又强调：凡外地人，来广州超过一个月，都可能不时被查证，我们就经常检查的，如果没有，会很麻烦……
那么，暂住证出台之初，对办证人究竟有哪些权益保障呢？经了解，在2001年《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》第十一条、十二条分别规定：流动人员在本市辖区持IC卡暂住证可按规定享受社会保险；已办暂住证且暂住1年以上的流动人员，可申办《边境管理区通行证》；领机动车驾驶证，办理车辆年审；享受计划生育、婚前保健、孕期前保健服务、子女享受计划免疫和儿童保健服务；按规定为子女办理入托或者入学手续。
除市相关文件规定的五项具体权益外，《广东省流动人口管理条例》还规定：暂住7年以上、有固定住所、合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按国家有关规定申请常住户口。
但调查表明，暂住证实施5年多来，流动人员的这些权益保障却大多停留在了字面上，另一些相关权益则随着社会渐变，已渐渐退出历史舞台。经广州公安部门证实：通过购买侨房入户广州的蓝印户口，2004年就已经停办；从今年5月1日起，按省统一规定，除非以公司名义商务签注外，外来人员持暂住证办理港澳通行证业务停办；而护照，外来人员一直都是必须回原籍办理签证。《边境管理区通行证》也早已不再严格要求办理。
8月29日，广州户籍管理部门回复：目前对普通外来人群而言，能入广州户口的途径只有一条，即3年之内个税缴纳额达10万元以上的；连续3年缴纳社保；在广州有合法固定住所，且无犯罪记录。“三个条件必须同时具备”，户口办工作人员不容置疑。这样，暂住证带给外来流动人员的实际权益，眼下就只剩下购车办车牌号码、驾照和营业执照这两项用处了。
但汽车和成功创业，对绝大多数外来流动人员而言，毕竟还是一个太遥远的梦。于是，外来流动人员理所当然认同了“办证就是为了查证”这一唯一作用，并开始逃证。
拷问 办证费用流向何处
一边是暂住证管理服务功能的弱化，一边却是5年不变的收费标准。
按广州市规定，暂住证收费主要包括三个部分，一是20元一张的IC卡工本费，二是每月9元暂住期间的劳务调配费，三是每月2.5元暂住期间的治安联防费。受公安部门委托，办证收费业务全部由基层街道、镇或居委会等代为办理。
每月9元的劳务调配费，在暂住证收费项目中占了大头。但负有劳务调配职能的省、市劳动部门，对这笔收费“有口难言”。“劳务调配费不归劳动厅收，还是属于公安机关收，暂住证里的钱，跟劳动部门完全没有关系”，近日，省劳动厅相关部门解释，早年劳动部门曾收过劳动调配费，但是改革开放之后就取消了。
白云区某城中村治保队负责人告诉记者，其实收费办证的任务，以前是在派出所办，后来随着外来人口增多，就下放到村，村里再分配给治保会。前年劳务调配费是10元／月，当时还没有治安联防费，去年五六月份改成了9元／月，并收取2.5元／月的治安联防费。
“我们通常到街道拿多少钱的票据，就必须上交多少钱”，该负责人称，村里的暂住证收费，百分之百由治保队员去协助收取，收完之后全部上缴街道，再通过街道，上交给市外管中心。随后，市外管中心再通过街道，将其中一半的治安联防费和劳务调配费，返还给村治保会，“直接打在账户上就行”。
广东省政协委员王则楚2003年前后调研海珠凤和村时，也发现：这个有着3万外来人口的城中村，每年暂住证收费达到160多万，已成为一巨大利益来源，“但80%肯定都用来养人了”。据王委员了解，村里的治保队员由于属非财政编制人员，吃饭办公基本上都得依靠暂住证收费这一来源。
“在一些外来人口众多的地方，我们也不得不依靠街道、村里的治保队”，天河区一基层派出所民警承认，由于警力不足，警方与村治保队联合办公的情形，在村街屡见不鲜，“但警方对村联防队或治保员，通常只有业务指导关系，并不负担对方工资，也不直接经手暂住证收取的费用”。
“按目前各村联防队员的总体工资水平来看，每人平均800-900元／月，全市10城区这笔费用的支出就可想而知”，相关人士推断。
对话 广州市社科院黄石鼎———
希望制定一套制度使每个流动人口乐意与政府交流信息
8月底，受公安部门委托，广州市社科院正式就暂住证问题进行调研。这家科研单位早在5年前，也正是出台《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》的具体方案提出者。“课题经费很少(15万)，主要是看重其社会意义”，该调研课题负责人黄石鼎一方面对课题委托部门这次表现出的开明和大度所惊喜，一方面谨慎表示：在广州这个外来人口流动大市，如何寻找最合适的城市人口管理办法，确实是一大难题，既不能激进，也不能滞后，只能是一种与现实情况最相符合的渐进式改革步骤。
记者（以下简称记）：2001年广州开始对流动人口实施IC卡暂助证管理，至今正好5年，现在再对这个问题展开调研，是不是想做一个阶段性的总结？
黄石鼎(下简称黄)：不是总结，而是管理者思维的改变。广州2001年推出IC卡暂住证时，《收容遣送条例》还在，它是IC卡暂住证制度的主要法律支撑。2003年《收容遣送条例》废除后，处罚没有了，IC卡暂住证更多地是从为流动人口提供服务角度出发。
记：也就是说，这次的调研是政府为流动人口提供服务的一个准备工作，而非仅从维护社会治安角度出发？
黄：是的。社会治安只是其中的一个很小的部分。IC卡暂住证管理的创新，不仅仅是对公共管理而言，更是公共服务的创新。政府开始重视为流动人口服务的问题了。
记：2001年实施的流动人员IC卡暂住证也是由你们给出的方案，但听说与最初的设想相比，最后只实施了一半。为什么会那样？
黄：这是因为过去的观念惯性造成。认为管理就是我说了算，从“孙志刚事件”之后，管理者的观念发生了变化，十六大提出建设和谐社会，更注重各种利益集团的利益和诉求。这是一个好的趋势，表明未来政府管理要偏向民意，实施人性化、柔性管理。
记：这次调研预期的目的是什么？
黄：很简单，这次调研结束后希望制定一套制度政策，使每个流动人口乐意将信息与政府交流。
记：什么样的方案才能让外来人口觉得，我把信息拿出来跟你交流，是可以带来切身利益的？
黄：降低暂住证的门槛，把收费降到最低，使之办理方便简单。同时政府要提供出附加在暂住证背后的服务、优惠。
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